Урегулиране на поземлени имоти в духа на чл. 16 и чл. 17 от ЗУТ

Петя Цурева

Главен юрисконсулт в „ГИС-София“ ЕООД

 

Поземленият имот е основна единица на кадастъра, а от там и на правото на собственост, като легалната му дефиниция се съдържа, както в Закона за кадастъра и имотния регистър (чл. 24, ал. 2), така и в Закона за устройство на територията (§5, т. 2 от ДР). Той представлява част от земната повърхност, включително и тази, която трайно е покрита с вода, определена с граници съобразно правото на собственост. Поземлени имоти по смисъла на ЗКИР са и парцелите, по отношение на които дворищнорегулационният план е приложен. Поземлените имоти са предмет на кадастралните планове и кадастралната карта. Те подлежат на урегулиране, което е свързано с устройствения им режим - арг. от § 5, т. 11 от ДР на ЗУТ.

Урегулирането, като термин, е познат още от Закона за териториално и селищно устройство (ЗТСУ(отм.) и Закона за планово изграждане на населените места (ЗПИНМ (отм). Съгласно този нормативен акт нормативно са били уредени два вида плана – застроителен и регулационен план, които от своя страна са били за обществени мероприятия (чл. 22-25 от ЗТСУ (отм.) и за дворищнорегулационните парцели (чл. 21 от ЗТСУ (отм.).

С приемането на Закона за устройство на територията (ЗУТ) се въвеждат нови термини, свързани с урегулирането на поземлените имоти, като и реда и правилата, свързани с урегулирането. Едни от тях са общ устройствен план (определят преобладаващото предназначение и начин на устройство на отделните структурни части на териториите) и подробен устройствен план (определят конкретното предназначение и начин на устройство на отделните поземлени имоти).

Съгласно чл. 14 от ЗУТ поземлените имоти се урегулират с подробни устройствени планове.

Подробните устройствени планове се създават за детайлизирането и приложението на общия устройствен план на населените места и землищата и на селищните образувания. Както бе споменато и по-горе, предназначението на поземлените имоти, както и начинът на тяхното устройство се определя с ПУП. В територии без устройствени планове предназначението на поземлените имоти до влизането в сила на плановете се определя от фактическото им използване, освен ако използването противоречи на закон.

 

Пример за ПУП в гр. София[1]

 

С урегулирането на един поземлен имот, се определят неговите граници, конкретното му предназначение, конкретният режим на неговото устройство и достъпът му до улица, а по изключение и до път или алея. Урегулирането на неурегулирани с предишни планове имоти се извършва по реда и правилата на чл. 16, чл. 16а и чл. 17 от ЗУТ.

С урегулирането си, УПИ в рамките на един квартал, се номерират с римски цифри, подредени последователно във възходящ ред на номерата, като се започва от северозападната част на квартала и се продължава по посока на часовниковата стрелка. Образуването на УПИ не води до заличаване на идентификатора, който е получил ПИ по реда и правилата на Закона за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР). Той продължава да съществува, като се променя само при настъпване на условията, предвидени в ЗКИР. Нов идентификатор може да се получи например при делба на недвижимия имот или при обединяване на два имота, включително при нанасяне на имоти с възстановено или придобито по давност право на собственост, разделяне при отчуждаване на част от поземлен имот, индивидуализиране на урегулирани поземлени имоти по чл. 16 от ЗУТ, индивидуализиране на имоти, които са предмет на прехвърляне или придобиване на право на собственос. Нов идентификатор се получава и при нанасяне на нови, както и разделяне/съединяване на съществуващи сгради, съоръжения на техническата инфраструктура, в които има самостоятелни обекти, или на самостоятелни обекти. В тези случаи се изработва проект за изменение на кадастрална карта, като имотът получава проектен идентификатор и след одобряване на проекта от Агенцията по геодезия, картография и кадастър със съответния акт, имотът получава нов идентификатор, който се вписва и в регистъра по чл. 30, ал. 1, т. 4 от ЗКИР. Следователно УПИ получава пореден номер с римска цифра и посочване на отреждането на имота по реда и правилата на ЗУТ, а ПИ получава идентификатор по реда и правилата на ЗКИР, който е уникален и посочва населеното място и територията, на които се нахожда имотът.

Урегулиране на поземлен имот с план по чл. 16 от ЗУТ

Подробният устройствен план по чл. 16 от ЗУТ се изработва за територии с неурегулирани поземлени имоти, както и за територии с неприложена първа регулация по предходен устройствен план, като за изработването му се използват актуални данни от кадастралната карта и кадастралните регистри. С него, освен лицето и площта на новообразуваните урегулирани имоти, конкретното им предназначение, характерът и начинът на застрояването им, се определят и необходимите площи за изграждане на обектите на зелената система, на социалната и на техническата инфраструктура – публична собственост.

Тук възникват три въпроса – кои имоти са урегулирани, кои са неурегулирани и какво означава неприложена първа регулация?

По отношение на първите два въпроса, ЗУТ ни дава отговор в § 5, т.3 и § 5, т.11от допълнителните разпоредби, от където следва и изводът – за да стане един поземлен имот урегулиран е необходимо изработването на ПУП.

По отношение на понятието „неприложена първа регулация“, законът не ни дава ясни критерии за определянето на такива територии. Би могло да се каже, че не е приложена регулацията за територии, които са попадали в строителните граници на населените места и за които, при действието на отменения ЗТСУ са изработени застроителни и регулационни планове, но не са били приложени, както и територии, за които не е започнало или не е приключило производството по отчуждаване или отчуждаването е отменено. Не е приложена регулацията и когато не са уредени сметките по регулация между собствениците на съседни имоти, както и между собственика на един имот и общината.

Планът по чл. 16 от ЗУТ се изработва за цели територии или устройствени зони (или структурни части от тях), в резултат на което, освен индивидуални урегулирани поземлени имоти, с предвиждане на конкретно застрояване за тях, се обособяват и площи за обекти, представляващи публична собственост - обектите на зелената система, на социалната и на техническата инфраструктура. Съгласно най-новата съдебна практика „план по чл. 16, ал. 1 от ЗУТ не може да бъде изработен само за един или няколко имота, а за цели територии или устройствени зони (или структурни части от тях).“[2] Тази теза е обоснована от извода, че посочените в чл. 16 обекти – публична собственост не могат да се разполагат в един или два имота, а в повече, в резултат на което освен индивидуални урегулирани поземлени имоти се обособяват и площи за обекти на публичната собственост. За изграждането на обектите, предвидени в ПУП е необходимо с влизането в сила на плана, собствениците на недвижими имоти да прехвърлят в полза на общината процентна част от площта на имотите си, която не е повече от 25 %, казва чл. 16 от ЗУТ. Това означава, че с този ПУП се налага разместването на собственост. Този план е единственото изключение, което ЗУТ допуска относно принудителното, без съгласието на собствениците на имоти, изменение на границите на урегулираните поземлени имоти. Нещо повече - при условията на § 8, ал. 1 от ПР на ЗУТ се прекратява и отчуждителното действие на неприложените дворищнорегулационни планове, приети при действието на ЗТСУ (отм.). С ТР № 3/28.03.2011 г. по т. д. № 3/10 г. на ОСГК на ВКС се прие, че с изтичането на сроковете по § 8, ал. 1 от ПР на ЗУТ отчуждителното действие на влезлите в сила, но неприложени дворищнорегулационни планове за изравняване на частите в образувани съсобствени парцели и за заемане на придадени поземлени имоти или части от тях се прекратява автоматично, без да е необходимо провеждане на административна процедура по § 8, ал. 2 от ПР на ЗУТ за изменение на неприложения дворищнорегулационен план. С разместването на собствеността по чл. 16 от ЗУТ, на всеки собственик на недвижим имот общината определя равностоен урегулиран имот (имоти), като се съобразява с местоположението на имотите в местността, но не и с точните им кадастрални граници. Във връзка с това преди одобряването на този план се извършва оценка по реда на чл. 210 ЗУТ на имотите преди и след урегулирането им. Преди одобряването на плана по чл. 16 от ЗУТ, същият се съгласува със Службата по геодезия, картография и кадастър, като за целта се изработва и прилага проект за изменение на кадастралната карта и кадастралните регистри в съответствие с предвижданите промени на граници на ПУП. От момента на влизане в сила на плана, той поражда вещно правното си действие върху новообразуваните урегулирани поземлени имоти. Едновременно с влизането в сила на плана, границите, които са определени в него се нанасят и в кадастралната карта. Актът, с който всеки собственик манифестира правата си върху новообразувания УПИ е заповедта на кмета на общината/района, в която имотът е точно индивидуализиран. Тази заповед обаче няма правопораждащо действие. Правопораждащият юридически факт за собственика е настъпил в по-ранен момент. С плана по чл. 16 от ЗУТ не се променя правото му на собственост, а единствено местоположението и границите на имота му, както и от собственик на неурегулиран поземлен имот, става собственик на урегулиран поземлен имот с нови граници. Заповедта има само удостоверителен характер, но подлежи на вписване в Службата по вписванията. Копие от плана служебно се изпраща и на АГКК за вписване в кадастралната карта. Практиката на администрацията показва, че единствено се нанасят имотите в кадастралната карта, но служебно вписване на собствеността не се извършва и собствениците следва сами да заявят вписване на собствеността си в кадастралните регистри на недвижимите имоти. Тази практика е неправилна, защото съгласно чл. 16, ал. 6 от ЗУТ „ Заповедите се изпращат на службата по вписванията, а копие от влезлия в сила план по ал. 1 - на Агенцията по геодезия, картография и кадастър - за служебно вписване в имотния регистър и нанасяне в кадастъра. В регистъра на недвижимите имоти, АГКК вписва като документ за собственост Заповедта на кмета, но освен нея, собственикът следва да приложи и впише и стария документ за собственост, макар че в него имотът е индивидуализиран с различни граници. Въз основа на него е настъпил правопораждащият юридически факт, с който собственикът е станал носител на правото на собственост върху имота. Двата документа трябва да бъдат неразделно свързани помежду си, защото единият създава права, а другият индивидуализира имота. Това е необходимо и, в случай че имотът, преди урегулирането му е бил обременен с ипотека, тъй като не е налице тъждество между посочения в ипотечния договор (при договорна ипотека)/молбата (при законна ипотека) и реално възникналия имот. От момента на влизане в сила на ПУП и заповедта за индивидуализация, ипотеката преминава ex lege върху новосъздадения имот.

Най – често срещаните проблеми, при изработване на планове по чл. 16 възникват, когато са налице имоти с неустановена собственост или пък незавършена реституция при незавършило съдебно производство. Имотите с неустановена собственост се стопанисват от общината по реда на чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ и практиката показва, че така се вписват и в кадастралната карта. При изработването на плана, за тези имоти се отредежда УПИ, а като собственик в регистъра се вписва общината. В последните няколко години се забелязва, че при процедиране на плана или след одобряването на цялостния план по чл. 16 от ЗУТ, в администрацията постъпват множество жалби и възражения от собственици, на които са възстановени имоти с решение на поземлената комисия, които имоти не са нанесени в кадастралния план, респективно в кадастралната карта, която е послужила за основа за изработване на ПУП. Във връзка с това започват процедури за преработване на проекта по чл. 16 от ЗУТ - за изменение на плана за регулация и застрояване, за да се урегулират „непопълнените“ имоти в плана по чл. 16 от ЗУТ, което от своя страна е свързано с още редица други процедури, водещи до юридически усложнения. Следователно, този правен кръг изисква изключително стабилна правна регламентация с едновременно внимателен подход, поради казуистичния елемент, който е налице в тази сфера /например: непълно изследване на собствеността при изработването на плана по чл. 16 от ЗУТ, неизвършване на проверка относно висящи съдебни производства по незавършена реституция, необосновано отчуждаване на по-голям процент от имота и др./ Усложненията се задълбочават, освен от оспорване по административен ред относно нововъзникнали имоти, при процедиране на плана, но и от наличието на съдебни производства, например - по оспорване на определените проценти отчуждени части от имота, или несъгласие с определения равностоен урегулиран поземлен имот. По този начин влизането в сила на плана по чл. 16 от ЗУТ се проточва в един доста дълъг времеви интервал.

Във връзка с гореизложеното възникват последващи въпроси относно изработването на плановете по чл. 16 – например възможност за предварително планиране, през време на което собствениците, които са в процедура по възстановяване на имоти по чл. 18 ж, ал. 1 от ППЗСПЗЗ, чл. 18з, от ППЗСПЗЗ да уведомят административния орган или, ако са им възстановени имоти в съществуващи (възстановими) стари реални граници по предходен кадастрален план, да искат вписването им в кадастралната карта, за да им се отреди УПИ. Друга възможност, която следва de lege ferenda да се реши от законодателя е – в случай на имот с неустановена собственост, да се отреди самостоятелен УПИ, като в плана да не се отразява собственик, а да се предвиди подходящ срок, в който ако не се легитимира някой собственик, същият да премине в собственост на общината ex lege. По този начин би се спестило много време в излишни процедури и би се гарантирала собствеността

 

Урегулиране на поземлен имот с план по чл. 17 от ЗУТ

 

План по чл. 17, ал. 1 за гр. София[3]

Подобно на плана по чл. 16 от ЗУТ, с плана по чл. 17 от ЗУТ се урегулират неурегулирани до сега поземлени имоти. С този план също е налице разместване на собственост, но за разлика от чл. 16, където не се изисква съгласието на собствениците, тук е необходимо. Чл. 17 от ЗУТ предвижда две хипотези на урегулиране. Първата хипотеза е уредена в чл. 17, ал. 1 от ЗУТ, която императивно предвижда запазване на границите на поземлените имоти, като имотните им граници съвпаднат с вътрешните регулационни линии по новия ПУП. Втората хипотеза е уредена в чл. 17, ал. 2, която дава възможност със съгласието на собствениците на имоти да се променят границите им. В този случай с ПУП могат да се урегулират:

1. налични неурегулирани поземлени имоти с цел образуване на повече на брой самостоятелни урегулирани поземлени имоти;

2. поземлени имоти, чиито размери не отговарят на изискванията на чл. 19 от ЗУТ, с цел упълномеряването им с части от съседни имоти;
3. съседни неурегулирани поземлени имоти за създаване на съсобствени урегулирани поземлени имоти.

План за регулация за образуване на нов УПИ [4]

Плановете за регулация нямат отчуждително действие. Такова действие може да им бъде придадено само по взаимно съгласие на отделните собственици, при условията на  чл. 17, ал. 3, 4 и 5 от ЗУТ. Изключение от този принцип има само в хипотезите на чл. 16 от ЗУТ.

Втората хипотеза на чл. 17 предвижда доброволно уреждане на промяната на собствеността, което се извършва чрез писмени договори с нотариална заверка на подписите.

В случаите на упълномеряване на имот, когато не отговаря на условията на чл. 19 от ЗУТ, собственикът на имота, към който се придават части следва да заплати придаваемите части.

Възниква въпрос, извън случаите на продажбата, може ли да се придобие по давност реално обособена част от поземлен имот, след като същият бъде урегулиран преди изтичането на давността. Законът, в разпоредбата на чл. 200, ал. 1 от ЗУТ ни казва: „Реално определени части от поземлени имоти в границите на населените места и селищните образувания могат да се придобиват чрез правни сделки или по давност само ако са спазени изискванията за минималните размери по чл. 19“. Изключение от тази забрана е предвидено в чл. 200, ал. 2 от ЗУТ, според която правилото на ал. 1 не се прилага в случаите, когато частта от поземления имот се присъединява към съседен имот при условията на чл. 17, а оставащата част отговаря на изискванията на чл. 19 или се присъединява към съседен имот. Целта на забраната е да се избегне създаването на пречки за осъществяване на предвиденото със застроителния план строителство както в урегулирания поземлен имот, частта от който е предмет на правната сделка или на придобивната давност, така и в съседните урегулирани поземлени имоти. Изхождайки от посочената цел на закона, следва да се приеме, че от значение за приложението на забраната е статутът на имота към момента на сключване на сделката, съответно - към момента на завършване на фактическия състав на придобивната давност. Забраната по чл. 200, ал. 1 ЗУТ за придобиване на реално определени части от поземлени имоти в границите на населените места и селищните образувания, неотговарящи на изискванията за минималните размери по чл. 19 ЗУТ, чрез правни сделки или по давност, се отнася само за урегулираните поземлени имоти, но не и за неурегулираните с план за регулация и застрояване имоти[5]

В своята най-нова практика, ВКС казва, че ако фактическият състав на придобивната давност по чл. 79 ЗС не е завършен към момента на урегулирането на поземлените имоти, реално определени части от такива имоти могат да се придобиват по давност, само ако са спазени изискванията за минималните размери по чл. 19 ЗУТ, съответно ако е налице изключението по чл. 200, ал. 2 ЗУТ. Придобивна давност от този момент насетне не тече, тъй като законът изрично забранява придобиването на реално определени части от урегулирани поземлени имоти, които не отговарят на изискванията за минималните размери по чл. 19 ЗУТ, съответно на предвиденото в чл. 200, ал. 2 ЗУТ изключение, чрез посочения придобивен способ[6]. В решение № 154/21.12.2020 г. по гр. д. № 4689/2019 г. на ВКС, I-во г. о. - на давността по чл. 200, ал. 2 ЗУТ може да се позове само собственикът на този имот, към който се придават части от съседен имот при условията на чл. 17, ал. 2, т. 2 или чл. 15, ал. 3 ЗУТ. Само той е длъжен да заплати придаваемите части въз основа на предварителния договор по чл. 17, ал. 3 или чл. 15, ал. 3 ЗУТ и само той има правото да се позове на придобивната давност по чл. 200, ал. 2 ЗУТ, в случай, че окончателен договор не е сключен, но е владял 10 години. Това изключение намира приложение само в хипотеза на присъединяване към съседен имот по реда на чл. 17, ал. 2, т. 2 ЗУТ при първоначално урегулиране на територията [7], както в хипотезата на чл. 15, ал. 3 ЗУТ[8]

         С оглед на законосъобразността на одобрения ПУП е задължително собствениците на поземлени имоти, които подлежат на урегулиране с план по чл. 17 да подадат общо заявление или да са сключили предварителен договор за прехвърляне на собственост с нотариално заверени подписи, с който са определени идеалните части на съсобствениците в образуваните съсобствени урегулирани поземлени имоти. Неизпълнението на това изискване води до незаконосъобразност на одобрения ПУП. [9] За разлика от плана по чл. 16 от ЗУТ, този план няма отчуждително действие и се счита за приложен със сключването на окончателния договор от собствениците на имотите, които се урегулират, респективно с писмен договор, между ФЛ/ЮЛ и областния управител, когато с плана се засягат имоти – държавна собственост и кмета на общината, когато с плана се засягат имоти – общинска собственост. Подобно на плановете по чл. 16 и тук, копие от влезлите в сила планове се изпращат на Агенцията по геодезия, картография и кадастър.

 

[1] Примерната графика на ПУП е извадка от информационната система на кадастралните и регулационни планове „СОФКАР“, разработена и поддържана от „ГИС-София“ ЕООД

[2] Решение № 1278 от 1.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 8524/2020 г., II о.

[3] Примерната графика на ПУП е извадка от информационната система на кадастралните и регулационни планове „СОФКАР“, разработена и поддържана от „ГИС-София“ ЕООД

[4] Пример за план за регулация за образуване на нов УПИ

[5] Решение № 60108 от 14.01.2022 г. на ВКС по гр. д. № 123/2021 г., I г. о., ГК

[6] Решение № 60108 от 14.01.2022 г. на ВКС по гр. д. № 123/2021 г., I г. о., ГК

[7] Решение № 102/30.05.2016 г. по гр. д. № 5728/2015 г. на ВКС, I-во г. о.; Решение № 67/16.06.2017 г. по гр. д. № 3533/2016 г. на ВКС, II-ро г. о., Решение № 105/12.11.2018 г. по гр. д. № 3109/2017 г. на ВКС, I-во г. о. /

[8]Решение № 154/21.12.2020 г. по гр. д. № 4689/2019 г. на ВКС

[9] Решение №15341 от 04.12.2012 г. по адм. д. №8655/2012 г. на ВАС