Пространствени данни през призмата на ЗКИР и свързаните с тях проблеми

 „Трябва да се промени ходът на събитията;

за това е необходимо да се промени мисленето на хората.

За това не са достатъчни само думи. Само незабавно действие,

насочено към съществен проблем, може да промени статичното състояние.“

Жан Моне

 

Политиката на Европейския съюз (ЕС) за околната среда цели преди всичко високо равнище на защита. Опазването на околната среда е сред най-важните проблеми в глобално развиващия се свят. Провеждането на политика за опазване на околната среда става необходимост не само за всяка държава, но и за света като цяло, а намирането на баланс между икономически растеж и защита на околната среда става основа на т.нар. устойчиво развитие.[1] В изпълнение на тези цели и отчитайки разнообразието на ситуации в различните региони на Съюза, както и необходимостта от по-добро регулиране в областта на политиката за околната среда, ЕС в лицето на Европейския парламент и Съвета, като счете необходимостта от информация, включително пространствена, за формулиране и прилагане на тази политика, на 14.03.2007 г. приеха Директива 2007/2/ЕО за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE).

Целта на Директивата е, да се определят общи правила, насочени към създаване на Инфраструктура за пространствена информация за целите на политиките на Съюза в областта на околната среда и дейностите, които могат да й окажат влияние.

Директивата обхваща 34 теми за пространствени данни - от географски характеристики и транспортни мрежи до уязвими природни зони. Пълното транспониране на правилата трябва да стане до 2021 г.

INSPIRE  предоставя съответната хармонизирана и качествена географска информация в подкрепа на формулирането, изпълнението, мониторинга и оценката на политиките и дейностите, които имат пряко или косвено въздействие върху околната среда.

Задачата на настоящия анализ е да се изясни понятието пространствени данни и техните характеристики според Закона за кадастъра и имотния регистър, целта за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Съюза и отговорността на държавите членки, в частност Република България, при нетранспонирането на Директива 2007/2/ЕО.

Правна уредба

Общата правна уредба относно пространствените данни се съдържа в:

• Директива 2007/2/EО на Европейския парламент и на Съвета за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE);
• Закон за достъп до пространствени данни, обн. ДВ, бр. 19 от 9 март 2010г, изм. ДВ, бр. 17 от 26 февруари 2019 г.

Понятие за пространствени данни

Понятието пространствени данни е легално определено в чл. 3, т. 2 от Директива 2007/2/ЕО, както и в чл. 6, ал. 1 от Закона за достъп до пространствени данни  (ЗДПД). Това са всички данни, които пряко или непряко указват специфично местоположение или географски район. Относно видовете пространствени данни, техните характеристики, начинът на поддържането им и предоставянето на услуги за тях, ЗДПД препраща към Закона за кадастъра и имотния регистър, Закона за водите, Закона за подземните богатства, Закона за геодезията и картографията и в други специални закони. Все още обаче остават нерешени проблемите относно наличието, качеството, организацията, достъпността и обмена на пространствена информация, а те  са общи за голям брой политики и информационни теми и се проявяват на различните нива на публична власт.

Тези проблеми следва да се решат, като се предприемат мерки, които са насочени към  размяната, обмена, достъпа и използването на оперативно съвместими пространствени данни и услуги за пространствени данни на различните нива на публична власт и в различни сектори.

За да се гарантира, че инфраструктурите за пространствени данни на държавите членки са съвместими и използваеми в Съюза и трансграничния контекст, директивата определя общи правила за прилагане в следните области:

• Метаданни;
• Оперативна съвместимост и хармонизация на масиви от пространствени данни и услуги за избрани теми (както е описано в приложения I, II, III на директивата);
• Мрежови услуги;
• Споразумения за споделяне на пространствените данни и услуги;
• Координация и мерки за наблюдение.

Важна и основна роля в създаването на екологично законодателство и правилата за прилагането му има Европейската Комисия. Нейната роля се състои не само в подготвяне и внасяне на предложения в Европейския парамент на законодателни актове, но и, в качеството й на пазителка на договорите, да следи за изпълнението на тези актове.

Цел

Директивата INSPIRE цели да установи Европейска инфраструктура за пространствени данни, която е в основа на изпълнение на политики в областта на околната среда и на политиките или дейностите, които имат въздействие върху околната среда.

Понятието „Инфраструктура за пространствена информация“ има своята легална дефиниция в чл. 3, т. 1 от Директивата и означава метаданни, масиви от пространствени данни и услуги за пространствени данни; мрежови услуги и технологии; споразумения за обмен, достъп и използване; механизми за координация и наблюдение, процеси и процедури, въведени, управлявани или предоставяни съгласно настоящата директива.

В Република България беше създадена „Българска инфраструктура за пространствени данни“, която представлява прототип на геопортал, който все още е в процес на  разработване и актуализация. 

Геоинформацията все повече се споделя в различни области и приложения от много потребители. Инфраструктурата за пространствени данни предоставя достъп до данни по съвместим начин, т.е. без да е необходимо точно определено, специално взаимодействие на хората или машините.[2] Тя определя правните задължения, чрез публичните власти на държавите членки, които трябва да обменят оперативно съвместими данни  чрез предоставяне на хармонизирани услуги.

В случаите на INSPIRE, Инфраструктурите за пространствена информация имат две цели на високо равнище:

• да предоставя широк достъп до съществуващите данни, когато е възможно;
• да даде възможност на оперативната съвместимост достъп до масиви от пространствени данни, независимо от техния тематичен обхват и произход.

Инфраструктурата за пространствени данни трябва да включи ясни и недвусмислени изисквания за качество, за да се осигури достъп до максимално количество данни с приемливо качество. Годността, за целта е от основно значение за споделянето на данни. Всяка инфраструктура за пространствени данни задължително трябва да предоставя средство за документиране на използваемостта на данните, което да включва качеството на данните.

Развитието на инфраструктурата следва да бъде определено от изискванията на потенциала на потребителите.[3]

Пространствени данни през призмата на Закона за кадастъра и имотния регистър

Транспонирането на Директива 2007/2/ЕО от Република България и прилагането й е преминал половината път. Въз основа на направена оценка от Комисията за изпълнението на Директивата, става ясно, че през следващите години трябва да се направят усилия от всички участници и на всички нива за запълване на установените пропуски.

Днес геоинформацията се събира, обработва и използва в различни области, като геодезия, геология, фотограметрия, картография, кадастър и опазване на околната среда. Тези области до голяма степен допринасят за строга методология на спецификация на осигуряване на качество на продукта. Инфраструктурите за пространствени данни предлагат организационни и технически мерки за търсене, намиране и повторно използване на пространствени данни от различни организации. [4]

1. Видове пространствени данни:

Основната класификация на видовете пространствени данни, които пряко или непряко указват специфично местоположение или географски район, са:

• Кадастъра - съвкупността от основни данни за местоположението, границите, размерите, трайното предназначение на територията и начина на трайно ползване на недвижимите имоти.
• Обектите на кадастъра - поземлените имоти, сградите, съоръженията на техническата инфраструктура, в които има самостоятелен обект и самостоятелните обекти в сграда или в съоръжение на техническата инфраструктура;
• Кадастралните данни за обектите на кадастъра -идентификатор, граници и площ, трайно предназначение, начин на трайно ползване, адрес, застроена площ, брой етажи и брой нива в обекта.
• данните за правото на собственост и другите вещни права върху недвижимите имоти;
• данни за държавните граници, границите на административно-териториалните единици, землищните граници и границите на територии с еднакво трайно предназначение;
• данни за зони на ограничения върху поземлените имоти;
• специализирани данни;

Със създаването на кадастрална карта и кадастрални регистри в цифров вид, на гражданите се предоставя лесен достъп до информация относно тези видове кадастрални данни.

2. Съдържание (характеристика) на пространствените данни

Съдържанието на този специфичен вид пространствени данни, можем да изведем от кадастралната карта, в която се съдържат точките от геодезическата основа, наименованията на местности, улици, квартали, исторически и природни забележителности, водни течения, ж.п. гари и други, номерата от административните адреси на поземлените имоти, както и държавната граница, границите на административно – териториалните единици, на териториите с еднакво трайно предназначение и на землищните граници.

3. Начин на поддържане

Органът, който поддържа кадастралната карта и кадастралните регистри на недвижимите имоти в Република България е Агенцията по геодезия, картография и кадастър, чрез службите по геодезия, картография и кадастър на територията на страната. Освен горепосочените пространствени данни от кадастралната карта, в кадастралния регистър на недвижимите имоти, за всеки имот се съдържат данни за правата върху имотите, обект на кадастъра и за документите, от които субектите черпят правата си, като тези данни се ползват с доказателствена сила, доколкото източникът за тези данни има доказателствено значение.

Законът за кадастъра и имотния регистър урежда  създаването и поддържането на специализирани карти и осигурява достъп до специализираните данни, които са различни от основните кадастрални данни.

Данните, които се съдържат в специализираните карти, изброени неизчерпателно са:

• строежи, съоръжения и други обекти в поземлените имоти (паметници, светофари, лампи, навеси, площадки, включително и детски площадки, фонтани, чешми и други);
• линейни обекти, като надземните и подземните проводи и съоръжения на техническата инфраструктура и техните сервитутни ивици (шахти, спирателни кранове, пожарни хидранти, отдушници, електрически табла и др.)
• насаждения (дървета, храсти, градини, обработваема и необработваема земя и други);
• водни течения и водни площи (реки, езера, язовири и др.);
• природните богатства в земните недра;
• релефа на земната повърхност.

Органите, които организират набирането, поддържането в актуално състояние и предоставянето на специализирани данни са ведомствата, общините и други юридически лица, съобразно характера на техните функции. Те създават и поддържат в актуално състояние специализирани карти, регистри и информационни системи, както и възлагат изработването и организират приемането на специализирани карти и регистри. От м. август 2019 г. с измененията и допълненията на ЗКИР, експлоатационните дружества са длъжни да възложат изработването на специализирани карти, регистри и информационни системи и да предоставят публичен достъп до тях за извършване на справки и проверки, както и за получаване на специализирани данни, които набират и поддържат в актуално състояние.

4. Предоставяне на услуги за кадастрални данни

Разпоредбата на чл. 55 от ЗКИР постановява, че органът, който предоставя услуги за кадастрални данни е Агенцията по геодезия, картография и кадастър. Тя извършва при поискване услуги с данни от кадастралната карта и кадастралните регистри, като предоставя официални документи и справки в електронна форма и/или в писмен и графичен вид.

Документите, чрез които субектите получават кадастрални данни са скици, схеми, скици- проекти, извлечения от кадастралната карта и/ или от кадастралните регистри, удостоверения и копия от данни и материали.

Всяко физическо или юридическо лице може да поиска предоставяне на кадастрални данни, при условия и ред, определени в Наредба № РД-02-20-4 от 11 октомври 2016 г. за предоставяне на услуги от кадастралната карта и кадастралните регистри, изм. и доп. ДВ. бр.86 от 1 Ноември 2019г.

От направената кратка ретроспекция, бихме могли да направим следния извод:

Кадастралните данни се набират, съхраняват, поддържат, актуализират  и предоставят на подходящо национално равнище. Възможно е последователно съчетание на кадастрални данни от различни източници и техния обмен. Пространствените данни, събирани, съхранявани и поддържани на дадено равнище и дружествата, които създават и поддържат такива данни, могат да бъдат обменяни и предоставяни при условия, които не ограничават тяхното широко използване.

За да се подпомогне интегрирането на кадастралните данни в Българската инфраструктура за пространствени данни, АГКК следва да предостави достъп до своите инфраструктури, чрез националния геопортал. Чрез хармонизирани услуги, създадени чрез прилагане на съответния регламент ще се осигури безпрепятствен достъп до съответните масиви от пространствени данни и услуги, с цел подобряване на потока на информация между институциите,значими за политиката в областта на околната среда.

Проблеми при нетранспонирането на Директива 2007/2/EО на Европейския парламент и на Съвета за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE)

За една правова общност, каквато е Европейският съюз (ЕС), основаваща се на върховенството на закона, е от голямо значение актовете на неговите институции, да бъдат спазвани от техните адресати. Договорът за функциониране на ЕС (ДФЕС) предоставя на Съда изключителна компетентност да осъществява контрол по отношение на държавите членки и да констатира с решение неизпълнението на задължения, произтичащи за тях от правото на ЕС. Целта за налагане на имуществена санкция на държава членка според постоянната практика на Съда е, да се гарантира ефективното прилагане на правото на Съюза, като според него не е изключено в хипотези, при които неизпълнението продължава дълъг период, да се прибегне до кумулативно налагане на два вида санкции.[5]

Неизпълнение на задължение на държава членка, произтичащо от правото на ЕС или неосъществяване на дължимото поведение, представлява нарушение на чл. 258 от ДФЕС, което от своя страна може да доведе до ангажиране на отговорност на съответната държава. Ефективното прилагане и изпълнение на правото на ЕС[6] е отговорност, възложена на Европейската Комисия.

Отчитайки голямото значение на транспонирането на законодателството на Съюза във вътрешния правов ред, Договорът от Лисабон предвижда за първи път специален текст за отговорността на държава членка, в случай на неизпълнение на задължението й относно съобщаване на мерките по транспониране. Тази процесуална възможност е предвидена единствено за нарушение, изразяващо се в несъобщаване в срок на национални мерки по транспониране на директива на ЕС.

Целта на това производство е да се мотивират държавите членки да транспонират директиви, приети в рамките на законодателна процедура, в националния си правен ред и в предвидените срокове.

Борбата с ненавременно транспониране на директиви е един от утвърдените приоритети на Комисията. Тя предлага финансови санкции, когато сезира Съда на ЕС с иск по чл. 258 и чл. 260, параграф 3 от ДФЕС срещу държава членка за това, че тя не е съобщила своевременно своите мерки за транспониране на директива.

Целта на това нововъведение на Договора от Лисабон е, да се създаде по-силен стимул за държавите членки да транспонират директивите на време[7], като предприемат необходимите мерки за това, да се предостави на Комисията ново правомощие- ефективно да контролира процеса на транспонирането от държавите членки. Комисията е тази, която преценява дали нотифицирането е направено в срок и дали е пълно, точно и правилно. От тук би  могъл да се направи изводът, че става дума за два вида нарушения[8], които са свързани с транспонирането:

• нарушения по транспонирането (липса на транспониране, лошо транспониране);
• отсъствие или закъснение на нотифициране на приетите мерки по транспониране на Директива.

Държавите членки са длъжни да нотифицират Комисията за приетите мерки по транспониране на директива веднага, като Комисията сама преценява дали е направено веднага и дали е пълно, точно и правилно. От тълкуването на разпоредбата на чл. 260, пар. 3 от ДФЕС, става ясно, че текстът говори за неизпълнение на задължението на държава членка „да съобщи за мерките за транспониране на директива“, а не за нарушаване на самото задължение за транспониране. Несъобщаването за транспониране на директива само по себе си не представлява тежко нарушение, всъщност следва да се обърне внимание, че зад несъобщаването стои нетранспониране на директива на ЕС. Според съдебната практика държавите членки обикновено прикриват неприемането на такива мерки или неприемането им в срок.

Следователно на основание чл. 260, параграф 3 от ДФЕС, на Комисията е оставена широка свобода на преценка да установи има ли нарушение, необходимо ли е да се заведе дело само за това нарушение, както и да поиска ли заедно с установяването на нарушението веднага да се наложи и съответната санкция за него. Тя е тази, която определя размера на финансовите санкции, които да предложи в съответствие с политиката, изложена в нейното Съобщение относно прилагането на чл. 260, параграф 3 от ДФЕС.[9] Тя може да предложи на Съда определяне на периодична имуществена санкция в случаите на липса, или частично, или лошо транспониране на директиви. Ако обстоятелствата го оправдават, Комисията може да предложи и еднократно платима сума. Във връзка с това, тя има единствено и само правомощието да предложи санкция- еднократно платима сума или имуществена санкция, не и да наложи или определи такива.

Във връзка с транспониранто на директивата INSPIRE, Република България не е предприела достатъчни мерки относно създаването на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност, не е предоставила никакви масиви от пространствени данни, както и не е изпълнила задълженията си във връзка с метаданните и услугите за изтегляне на данни и т.к. по този начин възпрепятства провеждането на политиката на ЕС в областта на околната среда и дейностите, които оказват въздействие върху околната среда, така че те да могат да бъдат споделяни с гражданите и организациите от публичния сектор, Европейската Комисия започна производство за установяване на нарушение от България през месец март 2019 г.[10]

Според Комисията, в България, някои елементи, отнасящи се до решенията за скрининг, докладите за оценка на въздействието върху околната среда и информацията за обществеността, не отразяват достатъчно стандартите на ЕС, а наблюдението на проектите, които имат значителни неблагоприятни последици, не отговаря на изискванията и по този начин лишава гражданите от информация, която следва да е свободно достъпна. Поради това Комисията през месец март 2019 г. изпрати официално уведомително писмо на България, което е първият етап от производството по установяване на нарушения и евентуално налагане на санкция.

Заключение

Европейският съюз се основава на върховенството на закона и се опира на законодателство, за да гарантира, че неговите политики и приоритети се осъществяват в държавите членки. Прилагането и изпълнението на правото на ЕС остават предизвикателство, което създава необходимост в името на общия интерес да бъде поставен по-силен акцент върху правоприлагането. Съдебната практика, свързана с налагане на имуществена санкция на държава членка за неизпълнение правото на ЕС е изключително богата. През последните пет години броят на производствата за установяване на неизпълнение на задължения достигна връхната си точка и продължава да буди сериозно безпокойство. Неизпълнението на съдебни решения, както и неизпълнението на задължения за гарантирането на своевременно и правилно транспониране на законодателството на ЕС в крайна сметка лишава гражданите и предприятията от ползите, които им носи правото на ЕС.

Нарушенията на правото на ЕС не са рутинни въпроси и следва да бъдат отстранявани незабавно. В този смисъл, Комисията, в качеството й на „пазителка на Договорите“ е тази, която стартира процедури за установяване на неизпълнение на задължение и искане за налагане на санкция. Комисията отдава приоритетно значение на неизпълнения на задължение, които разкриват системни слабости, подкопаващи функционирането на институционалната рамка на ЕС. Освен това, както стана ясно от изложението на анализа, в производствата по член 260, параграф 3 от ДФЕС- при ненавременно съобщаване за транспониране на Директива, Комисията счита за важно да се гарантира, че националното законодателство е в съответствие с правото на ЕС, тъй като неправилното национално законодателство подкопава системно възможността на гражданите да отстояват своите права, включително основните си права и да се възползват пълноценно от предимствата на законодателството на ЕС. Комисията е тази, която решава кога и по кои случаи да започне производство за налагане на имуществена санкция на държава членка.

Налагането на санкция не е самоцел, следователно и определянето на размерът й става при наличието на определени критерии, а именно- тежестта на нарушението, неговата продължителност, платежоспособността на държавата членка, както и необходимостта да се гарантира възпиращото действие на самата санкция.

Автор: Петя Цурева

 

[1] Шикова, И.(2011), Политики на Европейския съюз, Университетско издателство „Св. Климент Охридски“.

[2] Европейска Комисия, Katalin Tóth,Robert Tomas,Vanda Nunes de Lima,Vlado Cetl Съвместният изследователски център – Технически доклади

[3] Пак там.

[4] Европейска Комисия, Katalin Tóth,Robert Tomas,Vanda Nunes de Lima,Vlado Cetl Съвместният изследователски център – Технически доклади

[5] 1 Решение от 12.07.2005г. по дело Комисия/Франция, C-304/02, ECLI:EU:C:2005:444

[6] Чл. 17, параграф 1 от ДФЕС

[7] Мониторинг върху прилагането на правото на ЕС. Годишен доклад за 2016/2017 г., COM/2017/0370, окончателен, Брюксел, 6.07.2017г.

[8] Семов,А. Съвременното международно правораздаване,Том II, С.,2011, с. 360

[9] Съобщение на Комисията „Прилагане на член 260, параграф 3 от ДФЕС“, SEC(2010) 1371 окончателен ,ОВ С 12, 15.1.2011 г.,стр. 1

[10] https://ec.europa.eu/ - „Производства за установяване на нарушения“

Публикувано в Списание "Собственост и право", кн. 2, 2020