Променя ли се статутът на земеделските земи от Общия устройствен план: юридически и практически аспекти

Петя Цурева – главен юрисконсулт

 

През последните години все повече се наблюдава един процес на развитие на големите градове, свързан с разширяване на урбанизираната територия. В сърцевината на този процес се намират земеделските земи, реституирани по Закона за собствеността и ползването на земеделските земи и Закона за възстановяване на собствеността върху горите и земите от горския фонд, които разположени в рамките на общия устройствен план (ОУП), поставят важни юридически и практически въпроси относно техния статут и промяна на предназначение. Тези въпроси са от съществено значение както за собствениците на земите, така и за инвеститорите и административните органи, тъй като често се допуска грешка в тълкуването на приложението на устройствените планове (ПУП и ОУП) по отношение на земеделските земи.

Целта на статията е да анализира практическите и юридическите аспекти на статута на земеделските земи в границите на ОУП и да изследва дали попадайки в границите на ОУП, същите могат да се считат за урбанизирана територия.

За да се отговори на този въпрос, първо трябва да се даде определение на понятието „урбанизирана територия“, както и да се изясни ролята на ОУП.

Понятие и правна уредба

Основният нормативен акт, който урежда обществените отношения, свързани с устройство на територията, инвестиционното проектиране и строителство в Република България, и който определя ограниченията върху собствеността за устройствени цели е Законът за устройство на територията (ЗУТ). Той ни дава основната правна рамка за урбанизираните територии, както и тяхната разлика с неурбанизираните. Правното положение на земеделските земи и условията за промяна на предназначението им за неземеделски нужди и включването им в урбанизирани територии или създаване на нови урбанизирани територии е уредено в Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ), правилника за прилагане на закона (ППЗОЗЗ) и подзаконовите нормативни актове по прилагането им.

Общият устройствен план определя преобладаващото предназначение и начин на устройство на отделните структурни части на териториите, обхванати от  плана. ОУП служи като основа за цялостното устройство на териториите на общините, на части от тях или на отделни населени места с техните землища. Предметът на ОУП е определянето на настоящото и бъдещото /далекоперспективно/ развитие на една структурна единица.

Понятието „Урбанизирана територия“ няма легална дефиниция. Среща се в Закона за устройство на територията (ЗУТ) – в чл. 7 и чл. 8, които регулират предназначението на имотите в зависимост от територията, в която се намират и от правните и фактически действия, които могат да се извършват върху тях. Други нормативни актове, където понятието „урбанизирана територия“ се среща са Законът за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ), Правилникът за прилагане на закона за опазване на земеделските земи (ППЗОЗЗ), Законът за собствеността и ползването на земеделските земи и правилника по прилагането му (ЗСПЗЗ, ППЗСПЗЗ). Макар  „Урбанизираната територия“ да не се дефинира в закона, тя би могла да се определи като територия, обхващаща зони за осъществяване на различни урбанистични дейности, която включва населени места[1], селищни образувания[2] и индустриални зони[3].

От друга страна понятието „неурбанизирана територия“ е легално дефинирано в §1, т. 21 от ДР на ЗКИР – землища и част от землища извън границите[4] на урбанизираните територии на населените места и селищните образувания, за които са създадени планове и карти, одобрени по реда на ЗСПЗЗ и Закона за възстановяване на собствеността върху горите и земите от горския фонд.

Предназначение на териториите и поземлените имоти

Териториите и поземлените имоти имат основно и конкретно предназначение.

Основното предназначение определя вида на територията, в която попада даден поземлен имот. Съгласно чл. 7, ал. 1 от ЗУТ според основното си предназначение, териториите в страната се разделят на: урбанизирани територии (населени места, селищни образувания и индустриални паркове извън границите на населените места и селищните образувания), земеделски територии, горски територии, нарушени територии за възстановяване, територии, заети от води и водни обекти и територии на транспорта.

Конкретното предназначение, определено с ПУП, указва какви фактически и правни действия може да извършва носителят на вещно право на собственост върху поземления имот. Съгласно чл. 8, ал. 1 от ЗУТ в зависимост от конкретното предназначение на поземлените имоти, независимо дали са в урбанизирани територии или са отделни поземлени имоти извън тях, могат да бъдат предназначени за различни функции - жилищни, общественообслужващи, производствени, складови, културни, вилни, спортни или развлекателни. Също така предназначението може да бъде за озеленени площи и озеленени връзки между тях, територии за природозащита, декоративни водни системи (каскадни, плавателни, канални и други), зони за движение и транспорт, включително за велосипедни алеи и за движение за хора с увреждания, техническа инфраструктура, специални обекти и други.

Законодателят е разделил териториите, на които е придаден определен устройствен статут с възможност за застрояване и развитие на други дейности, свързани със строителство на два вида:

1. Територии, намиращи се в населените места и селищните образувания – урбанизирани територии;
2. Други поземлени имоти извън урбанизираните територии, които имат урбанизирано предназначение по ОУП.

От това разделение би могъл да се направи извод, че една територия е урбанизирана, ако се намира в строителните граници на населено място или селищно образувание и има влязъл в сила ПУП и обратното.[5] Обстоятелството дали един имот попада в границите на общ устройствен план не означава, че този имот попада в урбанизирана територия. Обратната теза е застъпена в Решение № 52 от 10.05.2019 г. на ВКС по гр. д. № 2217/2018 г., II г. о., ГК, съгласно което „Щом поземлен имот попада в границите на общ устройствен план на населеното място, то се касае до имот в урбанизирана територия“. В мотивите си, Съдът, след като е възпроизвел легалните дефиниции на „територия на населено място“ от §5, т. 6 от ДР на ЗУТ,  „селищни образувания“ от чл. 3, ал. 4 на ЗАТУРБ и „територия на селищно образувание“ от чл. 22, ал. 1 от ЗАТУРБ е достигнал до извода, че „границите на населено място се определят с ОУП, съгласно чл. 104, ал. 1 от ЗУТ, че този устройствен план определя преобладаващото предназначение на териториите и е задължителен при изработването на ПУП, както и чл. 20 от ЗОЗЗ, че границите на земеделските земи, които се включват в границите на урбанизираните територии се определят с ОУП. Урегулирането с ПУП определя конкретното приложение на всеки имот и е предпоставка за промяна на предназначението на земеделски имот по ЗОЗЗ и следователно щом поземлен имот попада в границите на ОУП на населено място, то се касае до имот в урбанизирана територия.“

Разглежданата теза на съда противоречи на законодателната концепция  и не следва да бъде възприета. Общият устройствен план определя територии, които са урбанизирани и такива, които са предвидени и могат да бъдат урбанизирани след изпълнението на определени условия – като изработване на подробен устройствен план и промяна на предназначението на имота (напр. от земеделска земя за неземеделски нужди). Тази промяна е необходима, за да се превърне територията официално в урбанизрана. Предвиждането и допускането да се строи върху даден имот /урбанизиран имот/ съгласно ОУП не води автоматично до промяна на предназначението на имота по силата на специалните закони /ЗОЗЗ, ЗВСГЗГФ/, нито определя имота като урбанизирана територия по смисъла на закона.

Ако тезата на съда бъде възприета, това би означавало, че всеки земеделски, горски или друг вид имот автоматично става урбанизирана територия по силата на ОУП, което е алогично и без законодателна подкрепа, дори в противоречие на материалноправните разпоредби на закона.

За значителна част от територията на Република България няма изработен и влязъл в сила общ устройствен план, което не означава, че не може да се извърши процедура по промяна на предназначението на земеделска земя с влязъл в сила подробен устройствен план. Единственото предимство за наличието на влязъл в сила общ устройствен план за дадена община е, че за земеделски територии, за които с влязъл в сила ОУП е предвидена промяна на предназначението, промяната се извършва без да се провежда процедура за утвърждаване на площадка или трасе за проектиране, както изисква ЗОЗЗ в общия случай.

Допускане и одобряване на ПУП за територии, извън границите на населените места и селищни образувания

Както посочих по-горе в увода, често срещана грешка е неправилното тълкуване на приложението на устройствените планове, включително и от административните органи, който проблем вероятно се дължи и на недокрай прецизната нормативна уредба. Една от най-често допусканите грешки е разрешаването за изработване на проект за подробен устройствен план да се извършва с акт на кмета /главния архитект на общината/района[6], при делегирани правомощия/, именно защото смятат, че земеделска земя, попадаща в границите на ОУП се счита за урбанизирана територия. Друга грешка е разрешаване на строителство след влязъл в сила ПУП и виза за проектиране, но без променено предназначение на земеделската земя за неземеделски нужди по реда и правилата на ЗОЗЗ.

Компетентността на административния орган представлява съвкупност от права и задължения, които са му предоставени за решаване на въпроси, с които е натоварен, както и правомощията, с които той разполага за решаването им. Законът очертава границите на действие на административните органи. Прекрачването на определената в закона рамка на компетентността има за последица издаването на нищожен акт. Съдебната практика е непротиворечива по въпроса с актове, издадени при липса на компетентност, без значение от вида ú – материална, териториална, лична или времева. Такъв акт винаги ще бъде нищожен.[7]

В глава седма, раздел III на ЗУТ е определена компетентността на органа относно разрешаването за изработване на подробен устройствен план. Компетентен орган за разрешение за изработване на първоначален проект за ПУП за поземлени имоти извън границите на урбанизираните територии съгласно чл. 124а от ЗУТ е общинският съвет, който притежава в най-голям обем законовото правомощие да се произнася по въпроси за разрешаване изработването на проекти за ПУП.

Одобряването на проекта за ПУП за територии извън границите на населени места и селищни образувания се извършва от кмета на общината/главния архитект (при делегирани от кмета правомощия) съгласно чл. 129, ал. 2 от ЗУТ.

Във връзка с описаното, за де не се стигне до незаконосъобразен акт, за всеки конкретен имот трябва да се извърши подробно изследване на историята му, за да се достигне до извода дали е част от урбанизирана територия по смисъла на чл. 7, ал. 1 от ЗУТ или е отделен поземлен имот с предназначение, подобно на поземлените имоти в урбанизирана територия, но се намира извън тях и, ако се касае за имот извън урбанизирана територия, то разрешаването на изработването на ПУП с цел промяна на предназначението му, следва да се даде от общинския съвет.

Много важна стъпка в процеса на строителство върху подобни имоти е, след влизане в сила на ПУП да се проведе процедурата по промяна на предназначение на земята. Често срещан казус от практиката е, да не извършва промяна на предназначение на земята (което често не се следи от администрацията при разрешаване на строителството), да се извършва строителство и едва на етапа за въвеждане на сградата в експлоатация да се установи от административния орган тази липса. Тогава собственикът на имота е изправен пред предизвикателството да започне процедурата по промяна на предназначение, като търпи и имуществени вреди, изразяващи се например в глоби по ЗОЗЗ.

Заключение

Анализът на статута на земеделските земи, попадащи в обхвата на общ устройствен план, показва, че се наблюдават различни тълкувания и прилагане на закона. Във връзка с това се достигна до извода, че земеделски земи или друг вид територии, попадащи в границите на общия устройствен план на дадена община, не се трансформират автоматично в урбанизирани територии. За да се осъществи подобна промяна, е необходимо да се премине през специална процедура. Поради различния си правен режим и предназначение, всяка категория земи се регулира от отделен закон, който определя тяхното използване и защита. Неправилното разбиране и тълкуване на статута на земеделските земи, може да доведе до множество проблеми, включително и до административнонаказателни производства за собствениците на имоти, които извършват строителство без да са променили предназначението на земята.

За да се избегне неправилно тълкуване на приложението на ОУП по отношение на тези категории земи е необходимо по-ясно и прецизно дефиниране, например в  допълнителните разпоредби на закона за устройство на територията на понятието „урбанизирана територия“, както и да се създаде нова разпоредба, която по еднозначен начин да регулира предназначението на имотите, попадащи в границите на ОУП. Административните органи, разрешаващи строителството имат ключова роля за гарантиране на законното използване на земеделската или друг вид територия. Предложението ми е в заповедта за одобряване на ПУП, като условие за издаване на виза, респективно разрешение за строителство да се указва на собственика да извърши промяна на предназначението на земеделската земя за неземеделски нужди.

 

[1] Понятието „територия на населено място“ е легално определено в §5, т.6 от ДР на ЗУТ и означава селищна територия, обхваната от границите му (строителните му граници), определени с устройствен план, без да се включва землището. Същото понятие има своята легална дефиниция и в чл. 18 от ЗАТУРБ  - селищната територия, определена от строителните му граници и извънселищна територия, определена от границите на землището.

[2] Няма легална дефиниция на „територия на селищно образувание“, но в чл.18, ал. 4 от ЗАТУРБ легално е определено понятието „селищно образувание“ – територии, извън граници на населените места, устроени за осъществяване на специфични функции, които са определени със строителни граници, но нямат постоянно живеещо население.

[3] Понятието „индустриални паркове“ е легално определено в чл. 4 от ЗИП и означава обособена територия, разположена в една или повече общини, за която са осигурени устройствени, технически и организационни условия за производствени дейности.

[4] "Граница на урбанизирана територия" съгласно §1, т. 2 от ДР на Наредба № РД-02-20-5/15.12.2016 за съдържанието, създаването и поддържането на КККР - е строителната граница на населеното място или селищно образувание, определена от действащите подробни устройствени планове, съответно подробни градоустройствени планове и техните изменения, или от одобрен околовръстен полигон.

[5] Така в Решение №2114 от 07.12.2017 г. на АдмС-Бургас по адм. д. № 1023/2017, Решение №1644 от 04.10.2018 г. на АдмС – Бургас по адм. д. №2108/2015 г., Решение №2424 от 22.07.2024 г. на АдмС – Благоевград по адм. д. №158/2024 г.

[6] За градовете с районно деление

[7] В този смисъл виж мотивите на Тълкувателно решение № 12/09.12.2021 г. по тълк.д. №9/2019 г. на ОСС на ВАС, според което административният орган може да издава валидни административни актове само в кръга на материята, която му е предоставена, като правомощия, т.к. компетентността е нормативно определена.

 

Публикувано за първи път в сп. "Собственост и право", бр. 12/2024 г.